Este texto recopila y presenta los diversos materiales del Seminario
Internacional sobre Dinero y Contienda Pol�tico-Electoral: Retos para la Democracia,
celebrado en la ciudad de M�xico del 6 al 8 de junio de 2001 y organizado conjuntamente
por la Organizaci�n de las Naciones Unidas (ONU), el Instituto Internacional
para la Asistencia y la Democracia Electoral (IDEA Internacional), la Fundaci�n
Internacional para Sistemas Electora- les (IFES), Elecciones Canad� (EC), el
Ministerio del Interior de Espa�a, el Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federaci�n (TEPJF) y el Instituto Federal Electoral de M�xico (IFE).
El hecho de que un nutrido grupo de organizaciones y autoridades
electorales haya sumado sus esfuerzos para organizar un foro que congreg� a
participantes de diversas regiones del mundo y a una amplia audiencia se explica,
en buena medida, por dos factores fundamentales. Primero, porque expresa el
alto grado de vinculaci�n y cooperaci�n que ha alcanzado la comunidad internacional
especializada o interesada en temas vinculados con la promoci�n de la democracia
y la asistencia t�cnica en materia electoral. Las autoridades electorales mexicanas
a nivel federal se congratulan de formar parte activa de esta amplia red de
colaboraci�n interinstitucional que pr�cticamente se extiende por todo el mundo
y, por supuesto, de haber fungido como anfitriones de este importante seminario.
El segundo factor tiene que ver con la visibilidad, relevancia
y complejidad que ha adquirido hoy en d�a, y de manera creciente desde al menos
hace un par de d�cadas, la densa problem�tica que plante� el seminario: el nexo
entre el dinero y las contiendas electorales, as� como sus implicaciones para
la preservaci�n y el fortalecimiento de las instituciones y pr�cticas democr�ticas.
No se exagera si se afirma que se trata de una problem�tica que se ha instalado
ya en un lugar prioritario de la agenda y el debate pol�tico de todos los reg�menes
que reivindican su adscripci�n al universo democr�tico.
No estamos frente a un nudo problem�tico privativo y no resuelto
de determinada variante o modalidad de r�gimen democr�tico, ni circunscrito
a cierta regi�n geopol�tica del mundo. La evidencia emp�rica acumulada indica,
de manera irrefutable, que su escala y alcances son planetarios. Su expansi�n
no responde necesariamente a la misma l�gica que gu�a la gran movilidad de informaci�n,
tecnolog�a e inversiones propias de la globalizaci�n, ya que muchas de sus din�micas
o manifestaciones responden a condiciones o requerimientos propios de cada contexto
nacional; pero tampoco hay duda de que buena parte de sus expresiones obedecen
tambi�n a tendencias generales o patrones recurrentes y, fundamentalmente, que
su abordaje y resoluci�n integral dif�cilmente pueden darse, en un mundo cada
vez m�s globalizado, en el estrecho conf�n de las fronteras nacionales. La compleja,
imprescindible y tantas veces perversa relaci�n entre el dinero y la competencia
democr�tica es un asunto no resuelto por las democracias del mundo. �se es el
tema de este libro.
Organizar y conservar una formaci�n pol�tico-partidista y participar
en las elecciones para competir por la conquista del voto son actividades que
requieren, especialmente en su acepci�n contempor�nea, vol�menes crecientes
de recursos financieros. Por ello, es natural y consustancial el fuerte nexo
entre dinero y elecciones. Sin duda, ese nexo est� presente, aunque bajo distintas
manifestaciones, desde la irrupci�n y configuraci�n misma de las modernas democracias,
como lo ponen en evidencia distintos estudios.
Las primeras regulaciones tanto para limitar los gastos de las
campa�as como para exigir una rendici�n de cuentas a los partidos pol�ticos
se remontan a la Gran Breta�a de finales del siglo XIX. A lo largo de la primera
mitad del siglo XX la expansi�n de este tipo de regulaciones se realiz� de manera
m�s bien gradual y se concentr� sobre todo en algunas de las democracias desarrolladas.
Con todo, a partir de la segunda posguerra se produjo un importante cambio de
�nfasis en las regulaciones en esta materia al introducirse las subvenciones
con fondos p�blicos a partidos y candidatos. Sin embargo, lo cierto es que durante
d�cadas ni la naturaleza de ese nexo ni sus importantes implicaciones y consecuencias
fueron motivo de especial atenci�n o preocupaci�n. Desde un punto de vista tanto
acad�mico como pol�tico-institucional el tema mantuvo un perfil discreto. Las
prioridades de la agenda pol�tico-electoral normalmente se concentraron, por
unas u otras razones, en otras arenas institucionales.
Ahora bien, a lo largo de las �ltimas dos d�cadas se han registrado
cambios significativos en lo que concierne a la pol�tica, la democracia y las
elecciones que no s�lo han hecho especialmente visible ese estrecho y muy problem�tico
nexo entre dinero y democracia, sino que adem�s lo han convertido en un tema
central en la agenda de discusi�n y reflexi�n en materia pol�tico-electoral.
Para ilustrar esto puede destacarse, en primer lugar, la ampliaci�n
y extensi�n de las instituciones, normas y pr�cticas democr�ticas en el mundo
a una escala sin precedente. Como nunca antes en la historia de la humanidad,
una abrumadora mayor�a de los pa�ses reconocen y recurren a las elecciones como
�nica v�a jur�dicamente reconocida y socialmente aceptada para la integraci�n
y renovaci�n de sus �rganos de gobierno. "La tercera ola" de transiciones de
la democracia -como ha sostenido Samuel Huntingon- as� lo demuestra. Por eso,
en la mayor�a de los casos el reconocimiento o reafirmaci�n de las instituciones
democr�ticas y las elecciones como fuente de legitimaci�n del poder han estimulado
una mayor pluralidad en la contienda pol�tico-electoral en el mundo, es decir,
se ha ampliado o fortalecido el espectro de fuerzas pol�ticas que buscan acceder
al poder o asegurar su debida representaci�n en los �rganos electivos, pero
tambi�n se han intensificado las condiciones de la competencia pol�tico-electoral
a nivel global.
En este sentido, no es de sorprender que, bajo condiciones de
creciente pluralidad y competitividad, los contendientes tiendan a conferirle
una importancia cada vez m�s decisiva a las posibilidades y capacidades de acceso
a mayores fuentes de financiamiento para sufragar los crecientes gastos asociados
a las estrategias de promoci�n y conquista del voto, los que en buena medida
derivan de la incorporaci�n y paulatina generalizaci�n de novedosas t�cnicas
de mercadotecnia pol�tico-electoral y un uso intensivo de los medios electr�nicos
de comunicaci�n. Todo esto sin perder de vista que, simult�neamente, se requieren
cada vez mayores recursos para organizar, mantener en operaci�n y fortalecer
la capacidad para contender en las elecciones.
La presencia e interrelaci�n de este conjunto de factores crea,
queri�ndolo o no, un cuadro de condiciones propicio para que se abran o ensanchen
las posibilidades de que la contienda electoral sea permeada por pr�cticas corruptas,
recursos de dudosa procedencia o intereses contrarios tanto a la ley como a
los principios y valores democr�ticos. Como cualquier interesado en la materia
seguramente bien lo sabe, las denuncias, los litigios o los esc�ndalos relacionados
con pr�cticas presumiblemente il�citas en el financiamiento de partidos y candidatos
son cada vez m�s visibles y, a la vez, preocupantes.
Es evidente, se insiste, que no es menos cierto que las denuncias,
litigios y esc�ndalos en la materia han alcanzado en los �ltimos lustros una
magnitud y escala sin precedentes. La lecci�n parece clara: no hay reg�menes
o sistemas inmunes a la problem�tica aqu� planteada, cada vez m�s compleja y
elusiva, capaz de filtrarse por los resquicios legales m�s peque�os o de evolucionar
con rapidez hacia formas y manifestaciones m�s sutiles y sofisticadas para tratar
de evadir los dispositivos legales.
Al menos desde la �ptica de las democracias emergentes o reci�n
restauradas, es posible arg�ir que la centralidad de los problemas relativos
al financiamiento y la fiscalizaci�n de los partidos y campa�as son indicativos
de que se han dejado atr�s las carencias o insuficiencias para garantizar elecciones
limpias, transparentes, imparciales y confiables, de que se ha registrado un
progreso efectivo en t�rminos de las normas, instituciones y pr�cticas electorales
y de que hoy se est� frente a lo que se ha dado en denominar problemas y dilemas
de"segunda generaci�n". El argumento es v�lido y se puede defender, pero no
se debe perder de vista que, en todo caso, los riesgos que plantean estos problemas
de "segunda generaci�n son susceptibles de generar efectos igualmente perversos
que los precedentes en relaci�n con la credibilidad de las instituciones y principios
democr�ticos.
Frente al sensible deterioro que de manera m�s o menos generalizada
parecen experimentar la imagen y credibilidad de algunas de las instituciones
y pr�cticas democr�ticas frente al grueso de la opini�n p�blica, los esc�ndalos
relativos al financiamiento de partidos y candidatos comportan un riesgo claro
y perceptible de dinamizarse y aun de "institucionalizarse", de llevar a un
punto de quiebre ese problema de deterioro, pues puede inhibir la concurrencia
de los electores a las urnas y contribuir a que se genere o incremente la apat�a,
el escepticismo o el desinter�s de la ciudadan�a en la competencia democr�tica.
Por fortuna, esta compleja problem�tica ha empezado a concitar
una atenci�n cada vez mayor tanto en el campo de la investigaci�n y el an�lisis
como en los esfuerzos e iniciativas de legisladores, autoridades electorales
y organismos internacionales para dise�ar y poner en pr�ctica dispositivos que
garanticen una mayor transparencia en cuanto al origen, manejo y aplicaci�n
de los recursos, p�blicos o privados, que se encuentran a disposici�n de partidos
pol�ticos y candidatos.
En este contexto se inscribe, pues, la iniciativa conjunta de
realizar el Seminario Internacional sobre Dinero y Contienda Pol�tico-Electoral:
Retos para la Democracia, cuyo prop�sito fundamental fue el de contribuir, desde
una perspectiva integral y comparada, a la reflexi�n y el an�lisis riguroso
de los problemas, desaf�os y dilemas que enfrentan los sistemas de financiamiento
y fiscalizaci�n a la luz de las tendencias y din�micas dominantes en la vinculaci�n
entre dinero y elecciones.
Sin embargo, es importante aclarar que los trabajos del seminario
no tuvieron un fin estrictamente acad�mico, aunque no fueron pocos los investigadores
que tomaron parte en las discusiones. Se trat� esencialmente de congregar a
especialistas procedentes de distintos campos de actuaci�n -representantes de
organismos electorales, de partidos pol�ticos, organismos internacionales, ONG
y parlamentarios- con conocimientos y experiencia pr�ctica en la materia, y
de propiciar un intercambio de experiencias e impresiones que reportaron conocimientos
o ideas �tiles para enfrentar los retos que les plantea su actividad cotidiana.
Por su- puesto, no por ello el seminario y esta publicaci�n renuncian a la aspiraci�n
de identificar o esclarecer problemas sobre los que es deseable y necesario
un riguroso trabajo de investigaci�n y reflexi�n.
Considerando su prop�sito fundamental, el seminario se plane�
y estructur� conforme a una agenda y formato que permitieran abordar esta compleja
problem�tica de manera sistem�tica y a partir de una pluralidad de experiencias
concretas y �ngulos de visi�n que enriquecieran la perspectiva de conjunto,
pero tambi�n que generaran un amplio debate sobre los temas principales, en
especial los relativos a los instrumentos de que se dispone para hacer valer
eficazmente las regulaciones sobre el control y fiscalizaci�n de los recursos
financieros. De ah� que tanto para lograr estos prop�sitos como para procurar
un m�nimo de homogeneidad en los trabajos presentados, las instituciones organizadoras
hayan convenido la preparaci�n y circulaci�n previa entre los expositores de
una serie de dilemas e interrogantes espec�ficos sobre cada uno de los temas
de la agenda, que justamente alud�an a los puntos principales y buscaban ser
un detonante para los debates del seminario.
Por ejemplo, a prop�sito de las presentaciones sobre las distintas
perspectivas regionales y los casos nacionales m�s representativos, se busc�
que las exposiciones y los debates que les sucedieron no s�lo explicitaran los
aspectos formales sustantivos a prop�sito de los modelos o variantes de financiamiento
o acceso a los medios de comunicaci�n dominantes, sino adem�s las dificultades
o dilemas que enfrenta su puesta en pr�ctica y, muy en especial, la naturaleza
y efectividad de los mecanismos de que se dispone para garantizar su cumplimiento
y, en su caso, el r�gimen de sanciones aplicable. En suma, el seminario buscaba
ofrecer un balance cr�tico sobre las fortalezas, vulnerabilidades y tareas pendientes
de los sistemas de financiamiento e instrumentos de fiscalizaci�n.
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